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王名:保卫慈善法

2017-01-12 15:03:00 中国慈善家 

  慈善法真正开启了一个时代,有可能从根本上转变国家社会关系。如果慈善法不能真正落地,我们过去所做的一切努力都等于失效了,没有意义了

  撰文:章伟升 摄影:张旭

  来源:《中国慈善家》2016年12月刊

  王名【自述】

  慈善法关系所有人的基本权益

  2016年12月上旬,我参加的政协调研组,以“慈善组织”为主题,由全国政协卢展工副主席、社会与法制委员会宋育英副主任带队并全程指导,重点调研了上海和云南的慈善法普法和实施情况。我们在调研中感到这项工作并不到位,我注意到许多人,包括一些慈善组织的负责人乃至执法机关的同志,对慈善法知之甚少,或者不求甚解,或者以为与己无关,或者妄加评论,真正学习领会并努力贯彻的不多。

  2016年3月16日,慈善法颁布以来,我去了十多个省市调研,积极呼吁并参加普法宣传活动,总体感觉普法力度不大,这让我深感忧虑。十年前,谁也没敢想象我们会有一部慈善法,谁也不敢想象我们有这样一部慈善法。好不容易通过了,中国立法史上里程碑式的法律,结果大家就把它挂一边了,不去看、不去学,好像跟自己没关系,太可悲了。

  无论慈善法在文本上还存在哪些问题,还有什么样的争议,但它代表中国慈善近十年来的最大成就,是发展的集大成、思想的集大成、制度的集大成。我从制度、理念上理解,认为慈善法真正开启了一个时代,有可能从根本上转变国家社会关系。如果慈善法不能真正落地,我们过去所做的一切努力都等于失效了,没有意义了。

  慈善法关系每个社会成员的基本权益,是大家的法。如果你觉得它跟自己没关系,所以不去看,不去学,大错特错。慈善跟衣食住行密切相关,我们要不要受教育,要不要看病,要不要参与体育锻炼?教科文卫体以及环境保护,都包含很重要的慈善行为。北京的空气质量就跟慈善有关,环保是一种基本慈善。现代社会,不光国家离不开慈善,任何人、任何组织都离不开慈善。这些如果不宣传,老百姓(603883,股吧)是不知道的。

  慈善法由全国人民代表大会表决通过,普法理应大张旗鼓地开展起来,可是法通过至今,无论中央还是地方,普法宣传都做得不够。全国人民代表大会是中国的最高立法机关,《中国人民共和国宪法》就是在这里通过的,慈善法放到这里讨论,它的位置得多重要?交通法跟慈善法一个性质,交通法我们怎么宣传的?交通法怎么宣传,慈善法就应该怎么宣传。要以基本法来理解慈善法,把普法工作推动起来。

  曾经有记者问我,慈善法从颁布到生效隔了半年,时间是不是长了点。我当时说,其实压力挺大的,好多法规要修订,因为慈善法是基本法,基础动了之后上面的东西都要跟着动,更重要的是要让老百姓了解,慈善法是一部关乎大家基本权益的法律。有些人把普法宣传理解成民政部的事情,等着民政部来释法,这是一种误解。这部法律是全国人大起草和通过的基本法,民政部只是执法机关。普法不力,立法机关、执法机关、媒体、相关学者都有责任。普法过程中,专家学者非常重要,他们能读懂,然后告诉大家法条为什么这样规定,它的含义是什么,法条和法条、法律和法律之间的关系是什么。 慈善法体现的八项理念共识

  跟其他国家相比,中国的慈善法来得最晚,但是最新。新有新的好处,就是人家有的东西我们都有,现成的东西我们都可以去研究,所以这部法律容纳了很多新东西。可以说,世界上各个相关的法律法规,涉及到的主要问题,我们都尽可能地容纳进来了。

  我们的慈善法非常小,但实际上详尽、全面、系统、完整。一共12章112条,基本覆盖了慈善事业的方方面面。因为慈善法是新法,没有什么东西可以依据,只能从宪法延伸下来,所以涉及的都是新的制度安排,很多东西值得认真研读。首先,它的立法过程充分体现立法公开原则。其次,其在法律框架、制度、原则和法条中体现了许多重要的理念共识,我觉得至少有八个方面:

  第一是大慈善。在慈善法里,慈善就是公益,这是前所未有的突破。以前讲的小慈善主要是少数富人的事,范围集中在扶贫济困;大慈善则跟全社会的成员密切相关,科教文卫体、环保都在范围内,每个人都是慈善的主体。有些人习惯认为慈善就是扶危济困,就是民政工作。现在,慈善的定义突破了部门边界,它不是部门立法,而是站在国家的高度。

  第二是组织为主。慈善法强调,法律的调节、保障、促进对象是慈善组织,也就是说,慈善活动归根到底是以慈善组织为主体的活动。慈善法实际上是社会治理法,现代的社会治理就是组织治理,我们从社会管理到了社会治理。社会管理是政府直接面对个人,社会治理是面对组织。

  第三是多元主体。组织为主的同时,慈善法没有用公民的概念,用的是自然人、法人和其他组织,强调慈善参与主体是多元、开放的。政府、企业、外国人、宗教人士、未成年人,甚至监狱里的犯人都是慈善事业的参与主体。

  第四是深化改革。慈善法在全面深化改革的背景下通过,立法的过程中反复强调一个原则:为改革开绿灯,不要成为改革的绊脚石。改革进程中的立法往往会出一些问题,改革走在前面,还是法走在前面?如果法走在改革后面的话,就阻碍了改革。我们尽量让这个法走在前面,不给改革制造障碍。

  慈善法在很多方面是在力推改革,比如说统一直接登记。相关部门对这个问题一直有所保留,但是慈善法自始至终没有用双重管理、业务主管单位的概念,包括年审、年检的制度改为申报和信息公开,这就是改革。

  第五是社会向善。这是慈善法非常重要的价值取向,它没有出现党建的字样。我们强调,慈善法是高位法,在政治上要淡化意识形态,强调社会主义价值观中友善的概念。慈善是最大公约数,我们希望通过慈善来凝聚共识。

  第六是公益价值。慈善法树立了一个取向,我称为“公益价值主流化”。在承认多元价值的基础上,树立一个更高级的、以公益来引导社会价值的、需要全社会特别是公共部门去推动的取向。

  第七是政府向外。慈善法强调,政府对公益慈善事业发展,特别是执法方面有不可推卸的责任,但同时也强调政府要还慈善于民,有意识地把政府往外推。就是说,政府要从直接慈善行为中退出来,不要干涉直接慈善行为。派捐是中国转型期经常看到的现象,慈善好像是政府的第二财源。慈善法限制政府的募捐行为,禁止派捐。

  第八是规则向严。慈善法不是软法,而是具有很强刚性的“硬法”,特别是对慈善组织和政府相关部门,有很多法律约束和问责机制。

  理解了这八个共识,就理解了慈善法的意义。 行政法规的修订要服从高位法

  慈善法出台后,民政部在加紧修订几个行政法规。这件事情很重要,但从几个征求意见稿的情况来看,有些问题值得注意。我总的看法是,慈善法是基本法、高位法,相关的实施细则包括行政法规都是低位法。低位法要服从高位法。

  现在要保卫慈善法。像基金会、社团、社会服务机构等管理条例的修改,征集意见阶段一定要以慈善法为标准来提意见,这样民政部才能接受,因为必须守法,低位法要服从高位法。现在这三个管理条例修订,我就建议民政部要稍微慎重一些,一定要根据慈善法来修订条例,不能根据条例来解释慈善法,必须让条例去符合慈善法。

  这样的话,我建议这三类社会组织都应该区分慈善类跟非慈善类,把这个缺口给留着,让符合条件的去认定,不符合条件的先放一放。我也建议,可以鼓励所有的社会组织都去发展慈善组织,比如行业协会、商会。但是慈善法非常明确,慈善组织的门槛是降低的。我建议降低到社会组织的门槛高度,甚至更低一些。门槛高低无所谓,不要在乎门槛,比如非要一米七以上才能穿这衣服,那没道理,如果一米三的人觉得自己体型好,也可以穿啊。

  慈善法实施后,各地开始陆续认定慈善组织,但进度不一。有些地方很纠结,不知道认定的标准是宽一些好还是严一些好。我们习惯于入口管理,设高门槛,在认定条件上做文章。我建议慈善组织的认定标准尽量简化,就按照法条的规定执行。重要的不是门槛管理,而是认定之后的过程监管。

  认定完了之后,慈善组织需要调整原来的行为规范、宗旨、使命和专业性,政府依法约束慈善组织,这里才是可以大做文章的。在未来很长一段时间内,会有一些慈善组织不适应。 新制度会让很多慈善组织不舒服

  现在主要的问题是大家还没有完全明白,政府相关部门也没有把慈善法的要求细化。接下来需要把实施细则落实在过程管理上,慈善组织也好,主管部门也好,都要努力适应过程管理。最近民政部在加紧出台一系列实施细则,包括信息公开、慈善信托、慈善服务等方面,据说有三十多个实施细则在陆续出来,这些都是落实过程监管的重要举措。

  慈善法实施,特别是一系列实施细则出台以后,很多慈善组织就会觉得不舒服了。就像衣服,你要觉得自己能穿,拿回去穿好了。现在扣子还没系上,拉链还没拉上,你还觉得没事儿。等到拉链拉上、扣子系上,你就觉得紧了。一些慈善组织认定完就很后悔。为什么呢?对于体型不合适甚至过于肥胖的慈善组织来说,慈善法就像紧身衣,穿不下。比如关于信息公开的要求,对许多慈善组织来说前所未有。

  衣服穿上,想再脱就没那么容易,你得调节自己,直到合适为止。真到了那时候,我建议还是留个出口,实在穿不下的,脱下来过一段时间再穿,或者干脆先不要穿,你费那么大劲干嘛?未来要保证慈善组织都能够合乎法的要求,我觉得这个条件是不可能退的。慈善法今年通过,你想要全国人大再讨论一次慈善法,修订法的标准,那得等到猴年马月去?我可以非常直接地说,法的标准不可能降低,慈善组织只能修订自己。

  以上是说2016年9月1日慈善法生效之前注册的、需要认定的,我简单地称为旧慈善组织。9月1日之后,按慈善法的标准登记注册的慈善组织,我称为新慈善组织。

  认定只是过渡性的办法,我建议应该把工作重心放在新慈善组织上。新法颁布后,我建议要树立一批标杆,告诉大家这才是慈善组织的“模特”。有些规模大的基金会,不一定整体认定成为慈善组织,可以以项目为单位,把一些做得很不错的公益项目直接登记为慈善组织。民政部门可以给更优惠的政策、更大的支持力度,鼓励它们登记为新慈善组织。

  这样的话,才能为未来做好更好的铺垫。慈善组织首先是要有,第二是能够发展起来,第三是大量涌现出来,这才说明慈善法是真正能够落地的。

  但是有一个很重要的问题必须提出来。从部门职能的角度来说,慈善法超越了民政部的职责范围,他们只能做这部法的一部分工作。比如,民政部关注的是社会组织,那么社会组织跟慈善组织是什么关系?怎么去理解和把握慈善组织?我现在最大的担心是民政部门把慈善组织给降低了,低于慈善法。他们觉得慈善组织属于社会组织,应该按社会组织的标准来理解、规范和管理。

  我认为,慈善组织是社会组织的高级形态,是更高级、更纯粹、更具公益导向和更具公共性的社会组织,应该用更高的标准、境界去理解它、把握它。我这么讲是有根据的,慈善法的法律地位高于社团、基金会和社会服务机构这三种法人形式,那么慈善组织当然要高于社会组织,而且慈善组织的政策支持力度、社会关注度和社会贡献都要更高。

  社会组织需要政府监督,是因为政府公共性更强,如果没有政府监督,它会出问题。按照慈善法的精神,慈善组织的公共性比政府更强,因此慈善组织的信息公开程度比政府还要高。在这种意义上讲,慈善组织的监管和问责,应当是政府接受社会的委托,行使必要的监管职责。最终的监管主体不是政府,而是社会。

  所以,慈善组织有一个致命的趋势—合法唯一化。现在,一些慈善组织获取资源、公信力,不完全是靠合法,有的不合法还可以获得很高的公信力、很多的资源。未来,合法成为唯一的出路。这个阶段,慈善组织要学法、适应法,分清哪些是合法的,哪些是不合法的,然后以法律为准绳约束自己。有些慈善组织没有完全认识到这一点,以为还可以按原来的规则做,这是错的。

  在新体制中,慈善组织代表着公益价值,公益价值代表社会方向。慈善组织引领社会方向,不是因为它离政府近,或政府管得严,而在于它是合乎法律要求的,是按法的要求走在社会组织前面,甚至走在政府前面的。尽管慈善组织的总量未必那么大,但它是引领方向的。 在不太敏感的领域探索政治转型

  基于现状,我对未来有一个展望和推理。我认为中国的国家社会关系可能发生历史性转变。慈善法非常巧妙地把改革的一些核心命题和技术进步、社会参与结合在一起,实现传统向现代的转型。

  慈善法里最具有刚性约束、最核心的制度安排是信息公开。从前我们讲的信息公开是向政府公开信息,郭美美事件以后,公众要求信息向社会公开,还要求政府也要公开公共信息。这就形成了慈善法对信息公开的要求—必须面向社会。

  实际上,相当一部分信息不在慈善组织手里,是在政府手里,所以政府也有义务公开信息。慈善法要求,所有慈善组织的相关信息(募捐、财务、管理运作等)都要在相应的信息平台向社会公开,县级以上人民政府必须公开慈善组织相关的所有信息。而且慈善法的设置很有意思,凡是讲到信息公开,先强调政府公开信息,再强调慈善组织公开信息。这两方面对现行体制都是挑战,也是我们接下来的几年里要着力打造的地方。

  信息在平台上公开,大数据就自然而然生成了,我们再建立举报和受理系统,通过移动互联网与每个人连接,政府和慈善组织发布假信息很快就会被发现。这个平台一旦成熟,我们梦想的社会监督可能会成为现实。我把它定义为政府管控平台,平台监管组织,组织依法行为。平台背后是每一个公民,慈善组织也好,政府也好,只要发布了信息,社会马上会形成一个巨大的监督系统。民政部的表态也很清楚,这个平台不是政府自建为主,是政府跟社会合作共建,以社会为主,发挥社会资源的最大优势。

  现在还是政府监管,政府直接面对慈善组织,纠结于是收还是放,接下来可能是政府往外退,社会公众依据法、通过平台来面对慈善组织,不需要政府直接监管。在这之前,民政部也推信息公开,包括地方政府通过信息公开来加强政府监管,这个公开并不是政府退出,而是政府进入,因为信息要向政府部门公开。慈善法意义上的监督和问责,政府职能大大地缩减、往外退,社会监督是大大加强,慈善组织也应该有内在的监管、问责、自我约束的机制和能力。

  之前,政府监督的依据是政府文件、领导讲话、领导授意,甚至一些政治判断,以后的依据就是法。老百姓手里有法,根据法律可以质疑,对发布的东西可以监督。社会监督取代政府监督,国家社会关系的格局就会发生逆转,很多政府职能会转移给社会。这个改革是天成的,不是人为设计的。

  从改革的意义上说,在慈善领域探索国家社会关系转型具有示范意义。国家社会关系转型是政治过程,慈善比较偏离政治,相对不敏感,社会公约数比较大,转型如果能在慈善领域实现,那么在其他领域当然也可以探索,比如社区民主、城乡基层民主、行业治理等领域。

  在慈善领域实现转型,绝对不是靠社会动荡,不是通过暴力。它是靠一部法和基于这个法所建构的信息公开、社会监督、平台建设以及慈善组织参与,是非常和平的。所以,这个过程如果能够稳步推进,其他领域以法的形式建构规则,引入开放的社会参与系统,对既有的制度、资源重新安排,起到的效果会是一样的。在移动互联网和大数据时代,中国的深化改革可能走出一条完全不同于常规的发展路径。

(责任编辑:宋埃米 HT004)
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